고교평준화

1. 주제

 

- 교육의 균등은 여러 형태로 변화해 왔다. 기회의 균등에서 결과의 균등으로 개념이 사회의 변화에 맞춰 변화해왔다. 요즘 교육계에서 이슈가 되고 있는 고교평준화는 기회의 균등을 넘어서 결과의 균등을 추구하자는 이념이다. 비평준화 지역과 평준화 지역에서는 고교평준화에 대한 찬반 논란이 거세다. 사회적 이슈가 되고 있는 고교평준화에 대해서 우리는 교육기회의 균등과 보다 나은 교육을 위해서라도 고교평준화는 필요하다는 주장을 내세우고자 한다.

 

 

2. 문제의 제기

 

- 교육인적자원부는 고교 평준화 제도를 고집하고 있다. 여론조사 결과 69%가 평준화 정책을 찬성하고 있다는 것이다. 교육제도는 국가의 장래를 결정하는 가장 중요한 정책이다. 한 일간지의 여론조사에는 고교평준화 정책과 관련해서는 유지해야 한다는 응답이 56.1%로 폐지의견 43.6%보다 많아 우리 국민들은 차별 없는 교육기회를 보장받아야 한다는 의식이 강한 것으로 나타났다. 원주 및 강원에서는 고교평준화 도입을 위해서 가두서명 및 삼보일배등 여러 일을 하고 있다. 비평준화 지역에서는 이번 지방선거에서 많은 입후보자들이 고교평준화 도입을 공약으로 걸고 선거유세를 펼쳤다. 서울대 정운찬 총장은 고교평준화에 반대했다고 총장을 탄핵해야 한다는 비난 여론을 받고 있다. 고교평준화 지역에서는 최상위 학생들의 학력이 떨어지기 때문에 수월성 교육을 위한 특수목적고가 필요하다거나 평준화가 사교육 증가의 주범이라는 주장이 제기돼 왔다. 이와 반대로 비평준화 지역에서는 고교평준화가 사교육비 절감과 학생의 평균적 성적의 향상이 이뤄진다고 고교평준화를 도입하자는 주장이 지속적으로 제기 되고 있다. 왜 고교 평준화에 대해 찬반여론이 일고 있는가? 고교비평준화가 학생의 학교 선택권 보장, 교육경쟁력 강화, 사립학교의 자율성 보장, 학교교육의 붕괴 차단 등의 이점을 가져오는가? 아니면 고교평준화가 비평준화 정책은 학교와 학부모를 서열화해 위화감과 분열을 조장하고 학생들에게 너무 어린 나이에 패배감과 열등감을 심어주고 있다며 이러한 폐해를 해소할 수 있는 유일한 대안은 평준화의 전면도입이라고 주장하는 것처럼 사교육비 증대와 고교서열화를 막고 기회균등을 통해 결과의 균등을 이뤄낼 수 있는가? 하는 문제가 서로 양측에서 대립하고 있다.

 

 

3. 현황 및 실태

 

고등학교 평준화 정책은 1974학년 서울과 부산에서부터 시작되었다. 이후 정책의 적용 지역은 꾸준하게 확대되었다. 적용 지역의 변화는 연도별로 아래와 같이 요약할 수 있다.

 

1974학년도: 서울, 부산
1975학년도: 대구, 인천, 광주
1979학년도: 대전, 전주, 마산, 청주, 수원, 춘천, 제주
*춘천, 1991학년도부터 비적용 지역으로 전환.
1980학년도: 창원
1981학년도: 성남, 원주, 천안, 군산, 이리, 목포, 안동, 진주
* 원주(1991학년도), 천안(1995학년도), 목포(1990학년도), 안동(1990학년도) 비적용 지역으로 전환
* 군산은 1990학년도, 이리는 1991학년도에 각각 비적용 지역으로 전환하였다가 2000학년도부터 다시 적용 지역(이 때는 행적구역상 이름이 ‘익산’)으로 바뀜
2000학년도: 울산
2002학년도: 과천, 안양, 군포, 의왕, 부천, 고양
(교육인적자원부, 2002년)

 

일부 지역에서 평준화 적용과 해제를 넘나드는 변화를 보인 데는 여러 요인이 작용한 것으로 분석된다. 비교적 작은 도시에서는 학교 수 자체가 많지 않아 추첨 배정의 의의가 크지 않으며 다만 주변 시골 지역에서의 인재 유입을 막는 꼴이 된다는 계산이 평준화 정책에서 철회를 결정하게 하였다. 평준화가 인재 육성상 지역의 상대적 경쟁력을 약화시킨다는 지도층의 우려가 철회를 채택하게 한 경우도 있었다. 반면, 학교 내신 성적이 대학입학 전형 과정에서 중요하게 반영되는 추세를 우려하여 평준화 방향으로 정책을 채택하기도 하였다. 물론, 중학생들의 과도한 입시 준비 부담이 최근 평준화 정책의 확대를 가져오는 데 크게 작용하였다. 노무현 대통령이 선거전에 고교 평준화 제도를 계속 유지하겠다고 공약을 내세운 것에서 평준화 정책에 대한 정부의지를 볼 수 있다.

 

 

4. 고교평준화와 비평준화 양측이 바라본 상대방의 문제점

 

● 고교비평준화는 아래와 같은 문제점을 유발한다.
① 과열된 입시 경쟁으로 인해 중학생들에게 과중한 입시부담을 초래하여 이들의 건전한 정신적, 신체적 발달을 저해한다.
② 중학교육이 고등학교 입시준비 교육으로 변질되어 중학교의 교육과정이 파행적으로 운영된다.
③ 과열 과외의 성행으로 학교교육이 도외시되어 학교교육의 권위가 실추된다.
④ 과중한 과외비 부담이 증가한다.
⑤ 명문 고등학교들이 대도시에 밀집해 있어 인구의 도시집중을 초래한다.

 

● 고교평준화는 아래와 같은 문제점을 유발한다.
① 고교 평준화 제도는 국제 경쟁화 시대의 역행적 현상이다. 우리나라의 최대 경쟁력은 훌륭한 인재라고 할 수 있다. 그런데 이런 인재 양성은 평준화 교육을 통해서는 불가능 한 것이다. 오히려 학력의 하향평준화만 가져올 것이다.
② 인간의 다양한 개인차를 무시한 획일성을 강조한 전체주의적 사고의 발상이라고 할 수 있다. 개개인의 다양성을 근간으로 하여 창의성을 계발하는 교육이야 말로 민주주의 교육의 핵심이다. 차별이 아닌 차이를 인정하는 사회를 형성하기 위해서도 평준화로 인한 무조건적 평등 제도는 바람직하지 않다.
③ 교육의 효율성 저하를 가져온다. 성적과 개성이 다른 학생들을 일률적인 교과 내용으로 지도한다면 교육의 효과는 저하될 것이다.

 

 

5. 쟁점별 주장 및 역주장

 

1) 학력의 하향(下向)평준화
* 고교평준화 반대:
74년 시작돼 17개 도시에서 실시중인 고교평준화 정책의 성과가 어떻게 나타나고 있는가를 지금쯤은 따져보아야 할 때가 된 것 같다. 가장 걱정스러운 것은 학교평준화가 입시위주의 파행적인 학교교육을 정상화했다기보다 아예 학교교육을 파괴하고 학력경시 풍조를 조장했다는 점이다. 이제 고교에서 공부를 열심히 시킬 필요도 없고 학생들도 공부를 안 해도 된다. 수능시험을 ‘누구나 풀 수 있도록’ 내기 때문에 공부 잘 한다고 대학에 선발되는 게 아니다. 우리의 공교육은 마침내 평준화됐다. 세상에 공짜는 없다. 우리 사회의 평준화를 위해서 우리는 엄청난 대가를 치르고 있다. 학교는 다니나마나, 공부는 해도 그만 안 해도 그만이다. 세칭 대학•대학원도 학생모집이 안 되는 것이 그런 교육풍토 때문이 아닌가 싶다. 교육부가 밝힌 자료에 따르면 구구단을 못 외우고 읽기•쓰기도 제대로 못하는 중∙고교 학습부진 학생이 5만 명을 넘는다. 누가, 왜 이들을 이렇게 만들었는가? 이것이 학교교육을 정상화하려다 교각살우(교각살우)를 한 것인지, 입시위주의 파행적 교육에 대한 혐오에 찬 복수인지 알 수가 없다. 요즘 기업•금융 구조조정에 대규모 공적자금이 투입된다고 비판이 들끓는다. 교육부실로 낭비되는 막대한 공적자금에 대해서는 왜 말이 없는지 모르겠다. 이것도 국민 부담이고 부실한 교육과 그에 따른 자원낭비는 결국 우리경제의 대외경쟁력을 약화시키고 국민생활 수준을 떨어뜨리는 것이다. 교육은 백년대계(백년대계)라고 하는데 우리 사회에서는 학교교육을 파괴하고 경쟁을 없애는 것만 능사로 여기니 장래가 매우 걱정된다. 흔히 우리나라가 가진 것은 오직 인적자원뿐이라고 말한다. 오늘날 날로 강화되는 세계화 추세 속에서 살아남기 위해서는 대외경쟁력을 기르는 수밖에 없다. 그러나 우리가 무엇으로 경쟁력을 높이겠나. 인적자원에 대한 투자, 즉 교육과 경쟁촉진 없이는 불가능하다. 경쟁하지 않는 사회에서 어떻게 경쟁력을 키울 수 있겠나.

 

* 고교평준화 찬성 이유:
고등학교 평준화정책과 학력의 하향평준화와 관련된 주제를 주요 분석의 내용으로 삼고 있는 연구에는, 먼저 한국교육개발원에서 1978년과 1979년에 실시한 ‘고교 평준화 정책의 평가연구’(김윤태 외,1978,1979) 보고서를 들 수 있다. 1978년에 나온 1차년도 보고서의 결과는 당시 잠정적으로 유보되었던 고등학교 평준화 시책을 확대하는 데 매우 중요한 자료로 활용되었다. 또한 2차년도 보고서에서는 평준화의 가장 심각한 쟁점이었던 학력문제에 중점을 두고 있었다. 고등학교 평준화 시책 이후의 학력 저하 문제를 규명하기 위하여 대학입학 예비고사 성적과 서울대학교 본고사 성적을 지역별로, 그리고 연도별로 비교, 분석하였다. 평준화 정책 실시 전후의 비교조건을 통제하여 산출한 1977학년도의 서울, 부산지역 예비고사 평균점수는 평준화가 적용되지 않았던 1976학년도 졸업생에 비해 1.4점밖에 떨어지지 않아 오히려 기타 지역의 3.0점보다 덜 떨어진 것으로 나타났다.

지역 1976년 1977년 1977년 조정점수
 서울 192.6 181.6 189.2
부산 189.7 183.3 196.4
계 192.0 181.9 190.6

몇 가지 연구의 결과를 기초로 해서 볼 때, 평준화 정책의 도입으로 학생들의 성적이 전반적으로 “하향평준화” 되었다는 주장은 사실과 다르다는 점을 확인해 볼 수 있다. 학생들의 전반적인 학력이 떨어지는 현상이 사실이라면, 그것은 적어도 ‘평준화’만의 탓은 아니며, 보다 다양한 요인들이 복합적으로 작용하고 있기 때문이라고 할 수 있다. “학력저하”의 주범이 평준화라는 도식에 근거하여 또 다시 경쟁선발 방식을 채택하게 된다면, 지금까지 평준화 정책 도입으로 얻을 수 있었던 다양한 긍정적인 효과(예컨대 고등학교 교육기회의 평등화, 중학교 교육의 정상화 등)를 간과하게 되는 우를 범할 수 있다.

 

2) 학교선택권
* 고교평준화 반대 이유:
80년대 초부터 미국을 위시한 서구사회의 교육개혁의 핵심에는 학교선택권(school choice) 부여가 있다. 이는 학교단위책임경영(school-based management)의 도입, 학교의 책무성 강조, 학교평가 등의 정책과 함께 교육수요자에게 학교선택권을 부여한다는 취지를 담고 있다. 공교육제도가 경쟁력을 갖추기 위한 조건의 하나는 입학생을 독자적으로 선발하고 교육프로그램 운영을 학교가 자율적으로 운영하며 그 결과에 대한 공정한 평가 및 평가결과의 공개이다. 이러한 시각에서 보면 고등학교 평준화 정책은 전 세계적인 교육개혁의 방향과 일면 배치되는 것으로 보인다.

 

* 고교평준화 찬성 이유:
그러나 우리나라의 교육적 맥락(context)을 살펴보면 서구 사회의 교육개혁의 방향과는 상당히 차이가 있다는 점을 인정하지 않을 수 없다. 서구 사회의 경우, 가장 우선적인 학교교육의 목표는 예외 없이 기초교육(basic education)이라고 할 수 있는 학업성취도 향상에 초점을 두고 있다. 이러한 측면에서 학생, 학부모의 학교선택권은 학교간 학력 경쟁을 촉진시킬 수 있는 중요한 제도적 장치로 인식되었던 것이다. 물론 이러한 인식 이면에는 학교가 사회적 평등을 얼마나 실현할 수 있는가라는 전제가 분명히 깔려있다. 그렇다면 우리나라의 경우는 어떠한가? 학교교육의 주요 목표가 학력 성장에 있음은 부인할 수 없는 전제이다. 그러나 그 정도에 있어서 소위 입시에 대한 열풍으로 해석될 수 있는 “교육열“이 지나칠 정도로 과열되어 학교가 입시를 위한 수단으로 전락하고 이로 인해 나타나는 각종 비교육적 양상은 매우 심각한 교육적, 사회적 문제로 부각되어 왔다. 따라서 우리나라에서는 어떻게 하면 과열된 입시위주의 교육, 학업성취도 향상을 위한 억압적 교육관행을 완화시켜 나갈 것인가가 주요 교육개혁의 방향으로 자리 잡고 있다. 한국 교육의 현 상황에 대한 인식을 고려한다면 학교선택권이 무엇을 의미하는지 분명해 진다. 학교선택을 할 수 있는 조건이 다양화되어 있지 않은 상황에서 학력 위주의 학교선택, 성적이 좋은 학생들이 몰리는 학교선택, 대학진학을 위한 억압적 교육을 실시하는 학교에 대한 선택을 의미할 뿐이다. 또한 학교선택권을 고려할 때 중요하게 생각할 점은 과연 자유로운 선택을 할 수 있는 집단이 어느 정도인가라는 점이다. 비평준화제도 하에서 학생의 학교선택권은 실질적으로 성적이 최상위권에 있는 소수 학생들만 누릴 수 있는 특권에 불과하다. 물론 그 선택도 다양한 교육프로그램에 대한 선택이 아닌 성적에 따른 획일적 선택밖에 없는 실정이다.

 

3) 사학의 자율성 침해
* 고교평준화 반대 이유:
평준화 정책이 공, 사립 구분 없이 학교간 차이를 극소화시킴으로써 학교운영에 사학의 자율성이나 특수성을 반영하기 어렵게 했다. 학생의 학교 선택권 보장과 조기 해외유학에 따른 부작용을 완화하고, 학교 교육의 질을 높이기 위해서 학교 선택권의 다양성 보장 및 학생의 선발권과 등록금 책정에 자율권을 갖는 자립형 사립학교의 필요성을 제기하고 있다. 그 주장의 핵심을 담고 있는 한 언론의 사설내용을 살펴보면 다음과 같다. “교육계 일각과 야당의 주장처럼, 국공립은 계속 평준화의 틀을 유지하고 사학들에는 자율성을 부여하는 2원화된 교육체제로 전환하자는 의견은 그런 측면에서 현실성을 인정할 만하다. 사립의존도가 학교 수에서 51%, 학생 수는 56%나 되므로 모든 사학을 한꺼번에 자율화하는 것도 무리다. ‘자립형 사립’을 단계적으로 확대해 전체의 20% 정도 되게 하면 학업우수학생들의 해외 조기유학 욕구나 공교육 불신에 따른 사교육 열풍을 크게 완화할 수 있을 것이다. 사학을 자율화하면 국공립이 위축될 것을 걱정하는 사람들도 있으나 그것은 기우다.”(조선일보 2002.3.3. 사설). 학생선발권, 등록금책정권, 교육과정 편성권이라는 세 가지 자율권을 부여 받는 자립형 사립학교의 등장은 한편으로 보면 평준화 제도의 근본을 흔드는 중요한 제도적 변화가 될 수 있다.

 

* 고교평준화 찬성 이유:
그렇다면 과연 사립학교에 대한 평준화 해제가 곧 사립학교의 자율성 확대로 이어질 수 있는가? 고등학교 학생의 절반 정도가 현재 사립학교에 취학하고 있는 실정이며, 전체 고등학교의 95% 이상이 정부로부터 재정결함 보조금을 받고 있는 실정임을 고려한다면 결코 낙관할 수 없는 상황이다. 이와 같이 일부 극소수의 사학 재단을 제외하고는 학교에 실질적 투자를 하고 있지 못하는 실정에서, 사학 운영의 자율성이 위축된 것을 고교 입시 평준화에서 찾는 것은 심각한 본말전도현상이다. 오히려 대부분의 사립학교는 비평준화 제도로 인하여 학교 경영의욕을 상실하고 있다. 왜냐하면 중소도시일수록 공립학교에 대한 선호도가 강해서 사립학교를 기피하는 경향이 있으며, 만약 평준화가 해제된다면 사립학교의 위상이 흔들릴 것을 우려하기 때문이다.

 

4) 교육의 경쟁력, 국가경쟁력의 약화
* 고교평준화 반대 이유:
학력 하향평준화의 주범으로 고등학교 평준화 제도가 거론되는 시각과 거의 맥을 같이 하는 주장. 이를테면, 세계는 바야흐로 무한경쟁의 시대에 접어들었으며 지식기반사회를 지향하고 있다. 교육은 이러한 지식기반사회 구축을 위한 핵심적인 역할을 수행해 나가야 하는데, 현재와 같은 평준화 제도는 이와 같은 세계적 추세와 사회적 요구를 제대로 수용하지 못한다는 비판을 받게 된다. 교육대통령을 자임했던 현 대통령이 최근 “21세기 지식기반사회에선 각 분야에서 인재들을 길러내는 교육이 필요하다”며 “교육평준화가 바람직스런 것이 아니다”라고 말했다. 이러한 주장이 나오기 전에 한 대기업의 경제연구소에서는 “인적자원 개발을 위한 긴급과제”라는 보고서를 통해서 정부는 인적자원 경쟁력 강화에 중점을 두기보다는 국민정서를 감안한 하향평준화, 규제에 초점을 맞추고 있다는 점에서 한국의 인적자원 경쟁력이 더욱 떨어지고 있다는 주장을 펼친 바 있다. 이 보고서에서는 평준화 기조의 인적자원 정책을 경쟁력 위주의 정책으로 전환하자는 주장으로 결론을 맺고 있다.
교육경쟁력, 국가경쟁력과 평준화의 관계에 대한 비판은 최근 한국개발연구원(KDI)과 진념 재경부장관의 언급에서 그 절정을 보이고 있다. KDI는 “2011 비전과 과제:열린세상, 유연한 경제“라는 보고서를 통해서“교육행정당국이 학교교육의 투입, 과정, 성과 요소 전체를 획일적으로 통제, 규제하는 현행 평준화 제도 하에서는 수월성, 다양성을 위한 학교혁신을 기대하기 매우 힘들다. 이제는 일선 학교가 학부모와 학생의 요구를 최대한 존중하여 자율적으로 학교를 운영하고 그 결과에 책임을 지는 새로운 교육풍토를 조성해야 한다.”는 주장을 제시하였다(한국개발연구원, 2001:178). 물론 학교에 대한 규제완화, 학교의 자율권 확대라는 점은 매우 의미 있는 주장이고 교육계에 종사하는 많은 사람들의 요구와 일치하고 있는 주장이다.

 

* 고교평준화 찬성 이유:
이 논리의 이면을 살펴보면 전혀 맥락이 다름을 쉽게 알 수 있다. 이를테면 사립학교에 대한 자율화를 우선적으로 추진하는 이유는 공교육비의 부담을 줄일 수 있고 그 남은 예산을 공립학교에 투자함으로써 윈윈(win-win)정책이 가능하다고 보고 있다. 여기서 더 나아가 사립학교를 사교육기관과 통합할 수 있다는 극단적 주장까지 전개하고 있다.
그렇다면 평준화를 해제하면 경쟁력이 강화되는가라는 주장에 대해 살펴보기로 한다. 평준화 제도를 반대하는 쪽은 지식기반사회에 대비하기 위해서는 경쟁력 있는 학교교육이 필요함을 강조한다. 정보화 시대의 주된 교육 목적은 창조적 사고 능력과 급격한 사회 변화에 대응할 수 있는 정보 활용 능력의 계발이다. 이러한 능력의 함양을 위해서는 사전 지식이나 정보를 가지고 한 가지 정답을 찾아내는 수렴적 사고가 아니라, 시행착오를 거듭하더라도 여러 가지 방향으로 탐색하거나, 새로운 접근을 통해 해결책을 모색하는 확산적 사고가 필요하다. 그러나 비평준화 제도는 필연적으로 학생과 학부모에게 보다 서열이 높은 학교 진학 욕구를 가지게 함으로써 중학교 교육을 주입식, 암기식 교육에 치중하도록 한다. 뿐만 아니라 고등학교 교육에서도 입시 위주의 교육을 더욱 강화함으로써 청소년기에 갖추어야 할 진로탐색, 다양한 특기적성 고양 등과는 오히려 상반되는 결과를 낳게 된다. 실제로 비평준화 지역 중학교에서는 수행평가와 내신 성적을 잘 받기 위해 사설학원에 다니는 학생이 상당수 있다. 정보 활용능력이나 창조적 사고력은 광범한 독서와 다양한 경험으로부터 나올 수 있으나 비평준화 지역 중학교 학생들은 아침부터 밤늦도록 교과서와 참고서 이외의 책을 볼 수 있는 시간을 가질 수 없는 상황이다.

 

 

6. 해결방안

 

고교 평준화 정책이 고교 진학을 위한 과열 입시 위주의 교육풍토를 개선하는데 큰 기여를 한 것으로 평가되지만 문제점도 적지 않았다. 교육의 하향평준화, 학생의 학교선택권 제한, 교육의 획일화, 사립고의 자율성 제한 등의 불만이 터져 나왔다. 이를 보완하기 위해 90년대 들어 과학고, 외국어고 등 다양한 유형의 특수목적고 설립, 보충수업 및 교과별 이동 수업 등을 실시했다. 그리고 학생선발, 교과과정, 등록금 책정 등에서 자율권을 가진 자립형 사립고 허용도 이런 맥락에서 도입됐다. 당초 전국 30여개 학교에서 시범 운영할 계획이었지만 “귀족학교로 변질돼 위화감을 조성 한다”는 반발에 부딪혀 5개교만 시범학교로 지정됐다. 앞으로의 해결방안의 기준을 제시하자면 ‘고교평준화의 장점을 기반으로 해서 단점들을 하나하나 고쳐나가는 방식’으로 제시 할 수 있겠다.

 

 

7. 귀결 및 대책

 

고교 평준화에 대한 대다수 국민들은 찬성하고 있다. 부모의 경제력이 학생의 사회적 지위를 결정하는데 가장 큰 요인이라는 것은 예전부터 조사되어 왔으며 외국 및 한국 내에서도 결과가 도출되고 있다. 어떻게든 있는 자와 없는 자의 차이를 줄이고 소득의 양극화를 막아보려는 시도는 여러 곳에서 진행되어 왔으며 아직도 소득의 양극화 및 사회 이동에 대해 우려가 많다. 학생의 미래의 사회적 지위에 대해서 부모의 사회경제적 지위가 영향을 많이 끼치지만 이것을 최소화하기 위해 교육을 통한 기회의 균등, 더 나가 결과의 균등을 추구 하고 있다. 고교평준화는 기회균등을 통하여 더 나아가 결과의 균등을 추구 하자는 이념인 것이다. 우리 사랑하는 자녀들이 주역이 되어 활동할 21세기는 정보화•세계화•인간화•다원화 시대로서 다원적이고 창의적이며 협동적인 건전한 도덕의식을 갖춘 민주시민이 요구된다고 한다. 입시제도 때문에 학생들의 개성 및 창의성과 협동성 그리고 건전한 도덕의식의 함양이 그르치게 되지 않도록 우리 기성세대들은 최선을 다해 노력해야 할 것이다. 이를 위해 고교 평준화가 시행되기를 바란다.